系统施策打通共伴生资源综合利用路径——关于煤铝共伴生矿山开发政策优化的思考与建议

‌      煤炭是我国重要的战略能源，铝土矿是事关国民经济命脉的战略性矿产资源。山西省煤铝资源共生现象十分普遍，形成了独特的“煤上铝”“铝下煤”的资源赋存格局，也极易因跨部门政策衔接不畅而形成“呆矿”，不仅制约战略性矿产资源安全供给，也影响了矿业营商环境持续优化和区域经济高质量发展。煤铝共伴生资源综合利用事关国家战略性矿产资源安全保障大局，事关资源富集地区转型发展和民生改善，必须坚持问题导向、法治思维和创新精神，从制度设计层面系统施策，打通煤铝共伴生资源综合利用路径。

      根据国家发展改革委《煤炭矿区总体规划管理规定》（2024年第29号令），煤炭资源开发必须编制煤炭矿区总体规划。经批准的规划是确定煤炭发展规划布局、开展煤矿项目前期工作、办理核准和建设生产的基本依据。该规定本意在于规范煤炭资源有序开发，但在实际操作中却对以铝土矿为主采矿种、煤炭仅为共伴生资源的项目形成了“一刀切”式制约。铝土矿开发项目因涉及共伴生煤而被强行纳入煤炭管理体系，出现“伴生煤炭制约主矿开发”的不合理审批壁垒，与国家鼓励共伴生矿产一体化开采、综合利用的政策导向不符。

      为了解决矿区总体规划制约主矿开发问题，笔者建议厘清规划适用范围，实行分类精准管理。中央或省级发展改革部门应进一步明确《煤炭矿区总体规划管理规定》适用范围，主要针对以煤炭为主采矿种、以煤炭开采收益为核心的矿山项目；对于以铝土矿为主采矿种、煤炭为依附铝土开采的共伴生矿产的矿山项目，不再列入煤炭矿区总体规划强制编制范围，直接以铝土矿开采项目立项核准，切实落实共伴生矿产综合开发利用政策导向。

      2024年修订的矿产资源法第34条明确规定，露天开采战略性矿产资源占用土地，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地。对于符合条件的战略性矿产资源露天开采项目，临时用地审批应作为后续环节而非前置门槛。而在现实当中，有些地方将矿区临时用地选址意见书作为立项的前置条件，不仅与法律规定之间存在明显冲突，还延长了项目周期、增加了企业负担。

      针对这类项目选址用地审批与法律规定错位问题，笔者建议依法简化立项条件，优化审批前置环节。地方要严格遵循新修订的矿产资源法第34条规定，对于露天开采战略性矿产资源的项目，不再将临时用地选址意见书作为立项的前置条件。此举可大幅压缩项目审批时间，简化战略性矿产项目落地流程，保障合规矿山快速立项。

      根据《山西省进一步加强矿山安全生产工作措施》，非煤矿山的行业管理部门为自然资源部门，煤炭矿山的行业管理部门为能源部门。但该权责划分未兼顾煤铝共生复合型矿山业态，若按主采矿种铝土矿认定，应由自然资源部门管理；共伴生煤炭的存在又使能源部门主张管辖权。这种部门监管权责交叉、履职边界模糊的情况，造成矿业权出让、项目监管、竣工验收等全流程管理标准不统一，企业报批多头奔波，项目推进阻力较大。

      对此，笔者建议建立跨部门协同机制，统一工作执行口径。在矿业权出让前期，由省级人民政府牵头，组织自然资源、发展改革、能源、应急管理等相关部门就矿种出让、项目立项和安全生产许可等核心问题提前达成共识，形成统一的工作口径和政策指引。同时，建立“一矿一策”会商机制，针对每个煤铝共伴生矿区的具体情况，明确主采矿种、行业归属和管理主体，作为全流程审批、执法监管的统一依据，从源头化解部门政策冲突、监管标准不一等问题，优化矿产领域营商环境，稳定企业开发预期。

      当前，煤铝共伴生矿山安全生产许可与监管归口界定不清，应急管理、能源、自然资源部门未建立常态化协同监管机制，存在监管重复与监管缺位并存的问题。一方面，开采全流程监管归口不明，矿山基建剥离、铝土开采、伴生煤炭回收等环节，无统一监管标准，交替套用煤矿与非煤矿山监管要求，监管尺度不一。另一方面，硐采或露天开采安全许可界定模糊，矿企无法明确需申办煤矿安全生产许可证、铝土矿安全生产许可证，还是双证一并办理。这种制度真空使矿企面临合规风险，也让监管部门处于两难境地。

      对此，笔者建议由省级应急管理部门牵头，联合自然资源、能源等部门，针对煤铝共伴生矿山的特殊安全风险，研究制定专门的安全生产暂行标准，形成一套兼顾双方特点、可操作性强的安全管理体系。在此基础上，将煤铝共生矿山同步纳入煤矿和非煤矿山双重安全重点监管清单，分级分类管控，释放资源潜力，让沉睡的“呆矿”真正成为推动高质量发展的“活矿”。

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